Jumat, 12 Juni 2026 - 06:21 WIB

Mengurai Kekosongan Analisis dalam Legal Opinion Awen Tongkonoo tentang Kewenangan Penandatanganan Buku Nikah oleh Kepala KUA dari Jabatan Penyuluh Agama Islam

Mengurai Kekosongan Analisis dalam Legal Opinion Awen Tongkonoo tentang Kewenangan Penandatanganan Buku Nikah oleh Kepala KUA dari Jabatan Penyuluh Agama Islam. Sebuah telaah kritis terhadap konstruksi argumentasi hukum yang mengabaikan realitas kekurangan penghulu serta kewajiban negara dalam menjamin keberlangsungan pelayanan pencatatan nikah.

Ditulis oleh: Faisol Abdurrahman, S.Kom.I
Kepala KUA dari Jabatan Fungsional Penyuluh Agama Islam

Tulisan Awen Tongkonoo berjudul: KAJIAN HUKUM (LEGAL OPINION) Kewenangan Penandatanganan Buku Nikah dan Implikasi Hukum Penugasan Jabatan Lintas Fungsional sebagai Kepala KUA yang sempat dimuat di website PP APRI, walaupun sekarang sepertinya sudah dihapus, intinya menyoroti mengenai kewenangan penandatanganan Buku Nikah oleh Kepala KUA dari Jabatan Penyuluh Agama Islam. Tulisan dari Kepala KUA Suwawa, yang juga seorang Ketua PC APRI (Asosiasi Penghulu Republik Indonesia) Kabupaten Bone Bolango menyoroti Surat Edaran Direktur Bina KUA dan Keluarga Sakinah, khususnya pada poin Kepala KUA, baik yang berasal dari Jabatan fungsional penghulu maupun penyuluh agama Islam menanda tangani Kutipan Akta Nikah (Buku Nikah).

Tulisan itu patut diapresiasi karena berupaya membangun argumentasi hukum secara sistematis melalui pendekatan hukum administrasi negara, hukum pembuktian, dan asas-asas preferensi hukum. Namun demikian, terdapat sejumlah kekosongan analisis (analytical gaps) yang menyebabkan konstruksi hukum yang dibangun menjadi parsial, kurang komprehensif, dan belum sepenuhnya menjawab persoalan hukum yang berkembang dalam praktik penyelenggaraan layanan nikah di Kantor Urusan Agama.

Kelemahan pertama terletak pada pemilihan dan penyusunan fakta hukum (legal facts). Dalam bagian pendahuluan, penulis hanya memasukkan norma-norma yang berkaitan dengan definisi Pegawai Pencatat Nikah (PPN) dan kewenangan penandatanganan Buku Nikah, tetapi tidak memasukkan Kepdirjen Bimas Islam Nomor 412 Tahun 2022 tentang Pembantu Pegawai Pencatat Nikah (PPPN). Padahal regulasi tersebut merupakan bagian penting dari kerangka hukum yang dibentuk negara untuk menjawab persoalan kekurangan penghulu pada KUA yang belum memenuhi kebutuhan minimal penghulu. Akibatnya, fakta hukum yang dijadikan dasar analisis tidak mencerminkan keseluruhan legal landscape yang mengatur layanan pencatatan nikah di Indonesia.

Dalam metodologi kajian hukum, pengabaian terhadap norma yang relevan dapat menimbulkan selection bias dalam konstruksi argumentasi. Analisis kemudian bergerak hanya pada persoalan definisional mengenai siapa yang berstatus sebagai PPN, tanpa mengkaji bagaimana negara mengantisipasi kondisi ketika struktur ideal yang diasumsikan oleh norma tersebut tidak tersedia dalam praktik.

Kelemahan kedua terdapat pada perumusan isu hukum (legal issue formulation). Penulis hanya mengajukan dua isu hukum yang seluruhnya berorientasi pada pembatasan kewenangan Kepala KUA dari Jabatan Penyuluh Agama Islam. Tidak terdapat isu yang mengkaji bagaimana negara menjamin keberlangsungan pelayanan pencatatan nikah pada KUA yang tidak memiliki penghulu sama sekali. Padahal dalam praktik terdapat KUA yang dipimpin oleh Kepala KUA dari Jabatan Penyuluh Agama Islam dan pada saat yang sama tidak memiliki satu orang penghulu pun.

Dalam perspektif hukum administrasi negara, persoalan demikian bukan semata-mata persoalan kewenangan (authority issue), tetapi juga persoalan penyelenggaraan pelayanan publik (public service obligation). Oleh karena itu, isu hukum yang seharusnya dikaji tidak hanya berkisar pada “siapa yang berwenang menandatangani Buku Nikah”, tetapi juga “bagaimana negara menjamin hak masyarakat atas pelayanan pencatatan nikah ketika kebutuhan penghulu pada suatu KUA tidak terpenuhi”.

Kelemahan ketiga tampak pada rekomendasi yang diberikan. Penulis mengusulkan agar kewenangan penandatanganan Buku Nikah dilimpahkan kepada “Penghulu Ahli yang bertugas di KUA tersebut”. Secara teoritik, rekomendasi ini mungkin relevan pada KUA yang masih memiliki penghulu. Akan tetapi, rekomendasi tersebut kehilangan operasionalitasnya ketika diterapkan pada KUA yang tidak memiliki penghulu sama sekali.

Di sinilah terlihat adanya asumsi implisit (implicit assumption) bahwa setiap KUA selalu memiliki penghulu. Padahal fakta empiris menunjukkan adanya KUA yang dipimpin oleh Kepala KUA dari Jabatan Penyuluh Agama Islam justru karena tidak tersedia penghulu yang dapat ditempatkan sebagai Kepala KUA maupun sebagai pejabat fungsional pada KUA tersebut.

Lebih lanjut, rekomendasi tersebut juga belum menjawab kedudukan penghulu yang berasal dari luar wilayah kerja KUA maupun penghulu berstatus PPPK. Jika argumentasi yang dibangun adalah bahwa kewenangan penandatanganan melekat pada penghulu yang melaksanakan pelayanan nikah, maka timbul persoalan hukum lanjutan mengenai batasan, ruang lingkup, dan legitimasi kewenangan penghulu yang diperbantukan atau ditugaskan lintas wilayah kerja. Sayangnya, aspek ini sama sekali tidak menjadi bagian dari analisis penulis.

Kelemahan keempat terletak pada pola penalaran hukum (legal reasoning pattern) yang digunakan. Secara metodologis, tulisan tersebut cenderung memperlihatkan gejala conclusion-driven analysis, yaitu analisis yang berangkat dari kesimpulan yang telah ditentukan sebelumnya, kemudian mencari norma yang mendukung kesimpulan tersebut. Hal ini terlihat dari konsistensi arah argumentasi yang hanya bertujuan membuktikan bahwa Kepala KUA dari Jabatan Penyuluh Agama Islam tidak memiliki kewenangan menandatangani Buku Nikah, tanpa memberikan perhatian yang seimbang terhadap persoalan kekosongan penghulu dan keberlangsungan pelayanan publik.

Padahal dalam kajian hukum modern, pendekatan yang digunakan seharusnya tidak berhenti pada analisis normatif (normative legality), tetapi juga mempertimbangkan efektivitas norma (effectiveness of law), kemanfaatan hukum (legal utility), dan kemampuan norma dalam menjawab persoalan konkret yang terjadi di lapangan. Hukum administrasi tidak hanya berbicara mengenai kewenangan, tetapi juga mengenai kemampuan negara untuk tetap menjalankan fungsi pelayanan publik secara efektif, efisien, dan berkelanjutan.

Oleh karena itu, kelemahan utama tulisan tersebut bukan terletak pada penggunaan teori hukum administrasi negara maupun asas-asas hukum yang dikutip, melainkan pada tidak lengkapnya fakta hukum yang dijadikan dasar analisis serta tidak dimasukkannya variabel penting berupa keberadaan KUA yang dipimpin oleh Kepala KUA dari Jabatan Penyuluh Agama Islam dan tidak memiliki penghulu sama sekali. Akibatnya, kesimpulan yang dihasilkan menjadi parsial dan berpotensi melahirkan regulatory deadlock, yaitu situasi ketika norma hukum mampu menjelaskan larangan, tetapi tidak mampu menawarkan solusi terhadap kebutuhan pelayanan publik yang nyata.

Pada akhirnya, kajian hukum yang baik tidak hanya bertugas menjawab apakah suatu kewenangan dapat dilakukan atau tidak dilakukan. Kajian hukum juga harus mampu menjawab bagaimana negara menjamin terpenuhinya hak masyarakat atas pelayanan publik ketika kondisi faktual yang terjadi tidak sepenuhnya sesuai dengan struktur ideal yang diasumsikan oleh peraturan perundang-undangan. Dalam konteks inilah, analisis mengenai kewenangan Kepala KUA dari Jabatan Penyuluh Agama Islam seharusnya ditempatkan secara lebih komprehensif, tidak semata-mata dalam kerangka pembatasan kewenangan, tetapi juga dalam kerangka pemenuhan kewajiban negara untuk menjamin keberlangsungan layanan pencatatan nikah bagi seluruh warga negara.