- Mengabaikan Setengah Norma, Memaksakan Satu Kesimpulan: Telaah Kritis atas Legal Opinion Awen Tongkonoo tentang Kewenangan Penandatanganan Buku Nikah - 20 Juni 2026
- Kepala KUA dari Penyuluh Agama Islam dan Kemungkinan Penunjukan sebagai PPN: Perspektif UU Nomor 22 Tahun 1946 dan PMA Nomor 30 Tahun 2024 - 19 Juni 2026
- Mengurai Kekosongan Analisis dalam Legal Opinion Awen Tongkonoo tentang Kewenangan Penandatanganan Buku Nikah oleh Kepala KUA dari Jabatan Penyuluh Agama Islam - 12 Juni 2026
Disclaimer
Tulisan ini merupakan kajian hukum (legal opinion) yang disusun dalam rangka diskursus akademik terhadap argumentasi hukum yang berkembang mengenai kewenangan Pegawai Pencatat Nikah (PPN). Tulisan ini tidak dimaksudkan sebagai serangan personal terhadap pihak tertentu, melainkan sebagai telaah kritis terhadap konstruksi argumentasi hukum yang digunakan dalam suatu pendapat hukum.
I. PENDAHULUAN
IPARIMELAWI.OR.ID | Pada tanggal 9 Juni 2026, Awen Tongkonoo, S.Sos.I., M.H. menyusun sebuah legal opinion berjudul “Kewenangan Penandatanganan Buku Nikah dan Implikasi Hukum Penugasan Jabatan Lintas Fungsional sebagai Kepala KUA.” Dalam kajian tersebut disimpulkan bahwa Kepala KUA yang berasal dari Jabatan Fungsional Penyuluh Agama Islam tidak memiliki kewenangan hukum untuk bertindak sebagai Pegawai Pencatat Nikah (PPN) maupun menandatangani Buku Nikah dan Akta Nikah.
Pendapat hukum tersebut kemudian beredar cukup luas di berbagai grup WhatsApp APRI (Asosiasi Penghulu Republik Indonesia) maupun IPARI (Ikatan Penyuluh Agama Republik Indonesia), sehingga menjadi bahan diskusi di kalangan penghulu, penyuluh agama, dan aparatur Kementerian Agama. Bahkan tulisan tersebut sempat dimuat pada website resmi Pengurus Pusat APRI. Namun berdasarkan penelusuran yang dilakukan penulis pada saat artikel ini disusun, tulisan tersebut tampaknya sudah tidak lagi dapat diakses pada laman tersebut atau telah diturunkan dari publikasi.
Sebagai sebuah pendapat hukum, tentu pandangan tersebut sah untuk dikemukakan dan didiskusikan. Terlebih karena substansi yang dibahas menyangkut isu kelembagaan, kewenangan jabatan, serta pelayanan publik yang memiliki dampak praktis terhadap pelaksanaan tugas Kantor Urusan Agama. Namun demikian, karena kesimpulan yang dibangun berpotensi memengaruhi cara pandang terhadap implementasi PMA Nomor 24 Tahun 2024 dan PMA Nomor 30 Tahun 2024, maka argumentasi yang digunakan perlu diuji secara kritis.
Setelah dicermati secara menyeluruh, persoalan utama dalam legal opinion Awen Tongkonoo bukan semata-mata terletak pada kesimpulan akhirnya, melainkan pada metode penafsiran hukum yang digunakan untuk mencapai kesimpulan tersebut.
Terdapat kecenderungan bahwa sebagian norma dijadikan dasar argumentasi, sementara bagian norma lain yang sama pentingnya justru tidak dianalisis secara memadai. Akibatnya, konstruksi hukum yang dibangun menjadi kurang utuh dan berpotensi menghasilkan kesimpulan yang bersifat parsial.
Hal ini terlihat terutama dalam pembahasan mengenai definisi Pegawai Pencatat Nikah (PPN), penggunaan asas lex superior derogat legi inferiori, penafsiran Pasal 38 PMA Nomor 30 Tahun 2024, serta pengabaian terhadap frasa “pegawai yang ditunjuk” yang secara eksplisit tercantum baik dalam UU Nomor 22 Tahun 1946 maupun PMA Nomor 30 Tahun 2024.
Karena itu, tulisan ini tidak dimaksudkan untuk memperdebatkan individu penyusun legal opinion tersebut, melainkan untuk menguji validitas argumentasi hukumnya berdasarkan metode penafsiran peraturan perundang-undangan yang lebih komprehensif, sistematis, dan konsisten.
II. ISU HUKUM
- Apakah definisi PPN dalam PMA Nomor 30 Tahun 2024 secara mutlak membatasi PPN hanya kepada Penghulu?
- Apakah frasa “pegawai yang ditunjuk” dalam UU Nomor 22 Tahun 1946 dan PMA Nomor 30 Tahun 2024 dapat diabaikan dalam penafsiran hukum?
- Apakah benar Kepala KUA dari unsur Penyuluh Agama Islam sama sekali tertutup kemungkinan untuk ditunjuk sebagai PPN?
- Apakah terdapat dasar hukum yang cukup untuk menyimpulkan bahwa Buku Nikah yang ditandatangani oleh pejabat yang ditunjuk negara otomatis menjadi batal demi hukum?
III. ANALISIS HUKUM
A. Kekeliruan Membaca Definisi PPN Secara Parsial
Salah satu fondasi utama dalam legal opinion Awen Tongkonoo adalah pernyataan bahwa PMA Nomor 30 Tahun 2024 telah secara limitatif mendefinisikan PPN sebagai Penghulu. /Namun pembacaan demikian tidak sepenuhnya sesuai dengan bunyi norma yang berlaku.
Pasal 1 PMA Nomor 30 Tahun 2024 menyatakan: “Pegawai Pencatat Nikah yang selanjutnya disingkat PPN adalah Penghulu yang ditugaskan oleh Menteri atau pegawai yang ditunjuk untuk melakukan pencatatan nikah bagi yang beragama Islam.”
Norma tersebut secara jelas memuat dua subjek hukum yang berbeda, yaitu: 1). Penghulu yang ditugaskan; 2). Pegawai yang ditunjuk. Keduanya dipisahkan oleh kata “atau” yang menunjukkan sifat alternatif.
Karena itu tidak tepat apabila definisi tersebut dipersempit hanya pada bagian “Penghulu yang ditugaskan” sementara bagian “pegawai yang ditunjuk” seolah-olah dianggap tidak memiliki akibat hukum.
Dalam teori pembentukan peraturan perundang-undangan dikenal asas presumption against surplusage, yaitu setiap kata dalam norma dianggap memiliki fungsi dan makna hukum tertentu. Tidak ada bagian norma yang boleh diperlakukan sebagai kata-kata yang tidak berguna.
Jika pembentuk regulasi bermaksud membatasi PPN hanya kepada Penghulu, maka frasa “pegawai yang ditunjuk” tidak perlu dicantumkan sama sekali. Faktanya, frasa tersebut tetap dipertahankan.
Dengan demikian, kesimpulan bahwa PMA Nomor 30 Tahun 2024 telah menutup seluruh kemungkinan penunjukan pegawai selain Penghulu sebagai PPN merupakan kesimpulan yang tidak sepenuhnya didukung oleh bunyi norma secara utuh.
B. Inkonsistensi Penggunaan Asas Lex Superior Derogat Legi Inferiori
Legal opinion Awen Tongkonoo menggunakan asas lex superior derogat legi inferiori untuk memperkuat argumentasi bahwa kewenangan PPN hanya berada pada Penghulu. Namun penggunaan asas tersebut justru memperlihatkan inkonsistensi metodologis.
UU Nomor 22 Tahun 1946 sebagai norma yang lebih tinggi menyatakan: “Nikah yang dilakukan menurut agama Islam diawasi oleh pegawai pencatat nikah yang diangkat oleh Menteri Agama atau pegawai yang ditunjuk olehnya.”
Menariknya, undang-undang tersebut sama sekali tidak menggunakan istilah Penghulu. Yang digunakan justru adalah:
- Pegawai Pencatat Nikah;
- Pegawai yang ditunjuk.
Apabila asas lex superior hendak diterapkan secara konsisten, maka keseluruhan norma dalam UU Nomor 22 Tahun 1946 harus dibaca secara utuh, termasuk frasa “pegawai yang ditunjuk”.
Menggunakan undang-undang untuk memperkuat sebagian argumentasi namun mengabaikan bagian norma lain yang terdapat dalam undang-undang yang sama merupakan pendekatan yang berpotensi menghasilkan penafsiran yang tidak lengkap.
Persoalan utama di sini bukan ada atau tidak adanya asas lex superior, melainkan konsistensi dalam menerapkannya terhadap seluruh norma yang relevan.
C. Kekeliruan Menyamakan Jabatan dengan Kewenangan
Legal opinion tersebut berulang kali membangun premis bahwa kewenangan PPN secara mutlak melekat pada jabatan Penghulu. Premis ini sesungguhnya tidak sesederhana itu.
Dalam hukum administrasi negara, sumber kewenangan dapat lahir dari atribusi, delegasi, mandat maupun penugasan yang diberikan oleh peraturan perundang-undangan.
Pertanyaannya:
- Apakah UU Nomor 22 Tahun 1946 menyatakan bahwa hanya Penghulu yang dapat menjadi PPN? Tidak.
- Apakah PMA Nomor 30 Tahun 2024 menyatakan bahwa hanya Penghulu yang dapat ditunjuk sebagai PPN? Juga tidak.
Justru regulasi tersebut tetap mempertahankan keberadaan “pegawai yang ditunjuk”.
Hal ini menunjukkan bahwa yang menjadi sumber kewenangan bukan semata-mata nomenklatur jabatan, melainkan juga penugasan yang sah berdasarkan peraturan. Karena itu tidak tepat apabila kewenangan PPN dipandang sebagai hak eksklusif yang secara absolut hanya dapat lahir dari jabatan Penghulu.
D. Tidak Tepat Menyatakan Terjadi Antinomi antara Pasal 1 dan Pasal 38 PMA Nomor 30 Tahun 2024
Legal opinion tersebut menyatakan terdapat konflik norma antara Pasal 1 dan Pasal 38 PMA Nomor 30 Tahun 2024. Pendapat tersebut sulit dipertahankan.
Pasal 1 mengatur definisi PPN.
Pasal 38 mengatur penandatanganan Buku Nikah.
Keduanya mengatur objek yang berbeda.
Karena itu tidak serta-merta dapat dikategorikan sebagai antinomi hukum. Justru apabila pembentuk regulasi bermaksud membatasi penandatanganan Buku Nikah hanya kepada Penghulu, maka redaksi yang digunakan cukup berbunyi: “Buku Nikah ditandatangani oleh PPN.” Namun yang digunakan adalah: “Buku Nikah ditandatangani oleh Kepala KUA.”
Pilihan redaksional tersebut tentu bukan kebetulan dan harus dipandang sebagai pilihan hukum yang disengaja sampai terdapat perubahan regulasi atau penjelasan resmi yang menyatakan sebaliknya.
Selain itu, argumentasi yang menyatakan bahwa Pasal 38 ayat (4) harus ditafsirkan secara restriktif agar hanya berlaku bagi Kepala KUA yang berstatus Penghulu justru menimbulkan persoalan baru.
Penafsiran restriktif hanya dapat dilakukan apabila terdapat norma yang jelas, tegas, dan tidak menimbulkan multitafsir. Sebaliknya, ketika pembentuk regulasi secara sadar memilih menggunakan istilah yang lebih luas, yaitu “Kepala KUA”, maka tidak tepat apabila penafsir mengganti istilah tersebut menjadi “Penghulu” melalui interpretasi.
Dalam ilmu hukum, penafsiran tidak boleh menghasilkan norma baru yang berbeda dari redaksi yang dipilih oleh pembentuk peraturan. Karena itu, menyatakan bahwa frasa “Kepala KUA” harus dibaca sebagai “Penghulu” sesungguhnya bukan lagi penafsiran, melainkan koreksi terhadap bunyi norma yang berlaku.
E. Klaim Batal Demi Hukum Tidak Memiliki Dasar yang Memadai
Salah satu bagian paling problematik dalam legal opinion tersebut adalah kesimpulan bahwa Buku Nikah yang ditandatangani oleh Kepala KUA non-Penghulu dapat kehilangan sifat otentiknya bahkan menjadi batal demi hukum. Kesimpulan tersebut terlalu jauh dibandingkan dasar normatif yang digunakan.
Tidak terdapat:
- Putusan Mahkamah Agung;
- Putusan Mahkamah Konstitusi;
- Yurisprudensi tetap;
- Ketentuan hukum positif;
yang secara eksplisit menyatakan bahwa Buku Nikah yang ditandatangani oleh pejabat yang ditunjuk negara otomatis menjadi batal demi hukum. Bahkan argumentasi tersebut melompat terlalu jauh dari perdebatan mengenai kewenangan administratif menuju kesimpulan mengenai batalnya suatu dokumen negara.
Dalam teori hukum administrasi negara dikenal asas praesumptio iustae causa, yaitu setiap tindakan pejabat pemerintahan dianggap sah sampai ada putusan yang menyatakan sebaliknya. Asas ini lahir untuk menjamin kepastian hukum dan keberlangsungan pelayanan publik.
Dengan demikian, selama suatu tindakan dilakukan berdasarkan penugasan atau kewenangan yang diberikan oleh negara dan belum pernah dibatalkan oleh lembaga yang berwenang, maka tindakan tersebut tetap dianggap sah. Karena itu, menyimpulkan sejak awal bahwa seluruh Buku Nikah yang ditandatangani oleh Kepala KUA non-Penghulu pasti kehilangan sifat otentiknya merupakan bentuk asumsi hukum yang tidak memiliki landasan normatif yang cukup kuat. Lebih jauh lagi, argumentasi tersebut juga mengabaikan prinsip perlindungan terhadap masyarakat sebagai penerima layanan publik.
Apabila benar setiap Buku Nikah yang ditandatangani oleh pejabat yang bukan Penghulu otomatis menjadi cacat hukum, maka pertanyaannya adalah: Di mana dasar hukum positif yang secara eksplisit menyatakan demikian? Sampai saat ini tidak ditemukan norma yang memberikan kesimpulan sejauh itu. Karena itu, klaim mengenai batal demi hukum lebih tepat dipandang sebagai prediksi atau kekhawatiran hukum, bukan sebagai konsekuensi hukum yang telah pasti terjadi.
F. Mengabaikan Tujuan Hukum Administrasi dan Pelayanan Publik
Kelemahan lain yang cukup mendasar adalah tidak adanya jawaban terhadap persoalan faktual yang terjadi di lapangan.
Saat ini terdapat KUA yang:
- Dipimpin oleh Kepala KUA dari Penyuluh AgamaIslam yang sah menurut PMA Nomor 24 Tahun 2024;
- Tidak memiliki Penghulu sama sekali;
- Tetap wajib memberikan pelayanan nikah kepada masyarakat.
Kondisi ini bukan hipotesis, melainkan realitas administratif yang terjadi di sejumlah wilayah. Namun legal opinion tersebut tidak memberikan solusi normatif yang memadai terhadap kondisi tersebut. Argumentasi yang dibangun hanya berhenti pada kesimpulan bahwa Kepala KUA non-Penghulu tidak memiliki kewenangan sebagai PPN.
Pertanyaannya kemudian: Siapa yang menjamin keberlangsungan pelayanan nikah pada KUA yang tidak memiliki Penghulu sama sekali? Bagaimana negara menjamin hak masyarakat untuk memperoleh pelayanan pencatatan nikah? Bagaimana pelaksanaan tugas Kepala KUA sebagai penanggung jawab layanan apabila seluruh kewenangan pelayanan tertentu bergantung pada ketersediaan pejabat dari luar wilayah kerjanya? Pertanyaan-pertanyaan tersebut tidak memperoleh jawaban yang memadai.
Padahal dalam hukum administrasi modern, tujuan utama penyelenggaraan pemerintahan bukan hanya memastikan legalitas formal, tetapi juga menjamin efektivitas pelayanan publik. Asas kemanfaatan, kepastian hukum, pelayanan yang baik, efektivitas, efisiensi, dan perlindungan hak masyarakat merupakan bagian penting yang tidak dapat dipisahkan dari pembahasan mengenai kewenangan administratif.
Karena itu, interpretasi hukum yang mengakibatkan terhambatnya pelayanan publik seharusnya dipertimbangkan secara hati-hati dan tidak dapat dibangun hanya berdasarkan pembacaan sempit terhadap sebagian norma.
IV. PENUTUP
Perbedaan pandangan hukum merupakan bagian yang tidak terpisahkan dari perkembangan ilmu hukum. Namun sebuah legal opinion harus dibangun di atas pembacaan norma yang utuh, bukan pembacaan yang selektif terhadap bagian tertentu dari regulasi.
Telaah terhadap legal opinion Awen Tongkonoo menunjukkan adanya persoalan metodologis yang cukup mendasar, terutama dalam pembacaan definisi PPN, penggunaan asas lex superior derogat legi inferiori, penafsiran hubungan antara Pasal 1 dan Pasal 38 PMA Nomor 30 Tahun 2024, serta pengabaian terhadap frasa “pegawai yang ditunjuk” yang secara eksplisit terdapat dalam UU Nomor 22 Tahun 1946 maupun PMA Nomor 30 Tahun 2024.
Keseluruhan argumentasi tersebut memperlihatkan kecenderungan untuk memusatkan perhatian pada frasa “Penghulu yang ditugaskan”, namun tidak memberikan pembahasan yang proporsional terhadap frasa “pegawai yang ditunjuk” yang justru menjadi titik sentral perdebatan hukum.
Akibatnya, kesimpulan yang dihasilkan tampak lebih sebagai hasil dari pembacaan yang parsial daripada hasil dari analisis yang menyeluruh terhadap keseluruhan norma yang berlaku.
Selama frasa “pegawai yang ditunjuk” masih dipertahankan dalam UU Nomor 22 Tahun 1946 dan PMA Nomor 30 Tahun 2024, maka ruang interpretasi hukum mengenai kemungkinan penunjukan pegawai selain Penghulu sebagai PPN tetap terbuka untuk didiskusikan secara akademik.
Karena itu, kesimpulan bahwa Kepala KUA dari unsur Penyuluh Agama Islam sama sekali tidak dapat ditunjuk sebagai PPN belum dapat dianggap sebagai satu-satunya tafsir hukum yang final dan tidak terbantahkan.
Yang justru diperlukan saat ini adalah penegasan regulasi atau kebijakan yang lebih jelas dari pembentuk kebijakan, sehingga tidak terjadi perbedaan penafsiran yang berkepanjangan dan pelayanan kepada masyarakat tetap dapat berjalan secara efektif, berkeadilan, serta memberikan kepastian hukum.
Dengan demikian, perdebatan ini semestinya tidak diarahkan pada upaya menutup ruang interpretasi yang masih terbuka, melainkan mendorong lahirnya kejelasan regulasi yang mampu menjawab kebutuhan pelayanan publik sekaligus menjaga kepastian hukum. Sebab pada akhirnya, tujuan hukum bukan semata-mata menjaga konsistensi norma, tetapi juga memastikan bahwa negara tetap hadir memberikan pelayanan yang efektif, adil, dan dapat diakses oleh seluruh masyarakat.
