- Mengabaikan Setengah Norma, Memaksakan Satu Kesimpulan: Telaah Kritis atas Legal Opinion Awen Tongkonoo tentang Kewenangan Penandatanganan Buku Nikah - 20 Juni 2026
- Kepala KUA dari Penyuluh Agama Islam dan Kemungkinan Penunjukan sebagai PPN: Perspektif UU Nomor 22 Tahun 1946 dan PMA Nomor 30 Tahun 2024 - 19 Juni 2026
- Mengurai Kekosongan Analisis dalam Legal Opinion Awen Tongkonoo tentang Kewenangan Penandatanganan Buku Nikah oleh Kepala KUA dari Jabatan Penyuluh Agama Islam - 12 Juni 2026
Ditulis oleh: Faisol Abdurrahman, S.Kom.I
Kepala KUA dari Jabatan Fungsional Penyuluh Agama Islam
Disclaimer: Artikel ini merupakan opini hukum berdasarkan penafsiran terhadap peraturan yang berlaku. Tulisan ini tidak menyimpulkan bahwa Penyuluh Agama Islam yang diberi tugas tambahan sebagai Kepala KUA pasti dapat menjadi PPN, melainkan menunjukkan bahwa terdapat ruang argumentasi hukum yang dapat dipertimbangkan dan ruang interpretasi masih terbuka.
Pendahuluan
Pengangkatan Penyuluh Agama Islam sebagai Kepala Kantor Urusan Agama (KUA) merupakan salah satu perubahan penting dalam tata kelola kelembagaan Kementerian Agama. Melalui PMA Nomor 24 Tahun 2024, jabatan Kepala KUA tidak lagi hanya dapat diduduki oleh Penghulu, tetapi juga oleh Penyuluh Agama Islam yang memenuhi persyaratan.
Namun dalam praktiknya muncul persoalan hukum yang menarik, khususnya pada KUA yang tidak memiliki Penghulu sama sekali. Di satu sisi, Kepala KUA bertanggung jawab memastikan seluruh layanan berjalan dengan baik. Di sisi lain, terdapat pandangan bahwa Kepala KUA yang berasal dari Jabatan Fungsional Penyuluh Agama Islam tidak dapat bertindak sebagai Pegawai Pencatat Nikah (PPN) karena bukan Penghulu.
Pertanyaannya adalah, apakah sistem hukum yang berlaku saat ini benar-benar menutup kemungkinan penunjukan Kepala KUA dari unsur Penyuluh Agama Islam sebagai PPN, khususnya pada KUA yang tidak memiliki Penghulu sama sekali?
Menelusuri Dasar Hukum PPN dalam UU Nomor 22 Tahun 1946
Perlu dipahami bahwa konsep Pegawai Pencatat Nikah (PPN) lahir jauh sebelum adanya Jabatan Fungsional Penghulu sebagaimana dikenal dalam sistem ASN saat ini.
Pasal 1 ayat (1) UU Nomor 22 Tahun 1946 tentang Pencatatan Nikah, Talak dan Rujuk menyebutkan:
“Nikah yang dilakukan menurut agama Islam diawasi oleh pegawai pencatat nikah yang diangkat oleh Menteri Agama atau pegawai yang ditunjuk olehnya.”
Ketentuan yang sama kembali ditegaskan dalam Pasal 1 ayat (2) yang menyatakan bahwa yang berhak melakukan pengawasan atas nikah hanyalah pegawai yang diangkat oleh Menteri Agama atau pegawai yang ditunjuk olehnya.
Menariknya, UU Nomor 22 Tahun 1946 tidak menggunakan istilah “Penghulu”. Yang digunakan adalah istilah yang lebih umum, yaitu pegawai pencatat nikah dan pegawai yang ditunjuk.
Fakta historis ini penting karena menunjukkan bahwa secara konseptual PPN pada awalnya merupakan fungsi dan kewenangan yang diberikan oleh negara, bukan identik dengan nomenklatur jabatan tertentu.
PMA Nomor 30 Tahun 2024 Tidak Menutup Ruang Penunjukan Pegawai
PMA Nomor 30 Tahun 2024 memang mempertegas bahwa:
“PPN adalah Penghulu yang ditugaskan oleh Menteri yang menyelenggarakan urusan pemerintahan di bidang agama atau pegawai yang ditunjuk untuk melakukan pencatatan nikah bagi yang beragama Islam.”
Sebagian pihak berhenti pada frasa “Penghulu yang ditugaskan” dan menyimpulkan bahwa PPN harus selalu Penghulu. Namun pembacaan demikian belum tentu lengkap.
Sebab pembentuk PMA tidak menghentikan definisi tersebut pada frasa “Penghulu yang ditugaskan”. Pembentuk regulasi masih mempertahankan frasa: “…atau pegawai yang ditunjuk…”
Dalam ilmu perundang-undangan berlaku asas bahwa setiap kata dalam norma dianggap memiliki makna hukum dan tidak boleh dianggap sia-sia (presumption against surplusage). Oleh karena itu, keberadaan frasa “pegawai yang ditunjuk” tidak dapat diabaikan begitu saja.
Jika pembentuk regulasi memang bermaksud membatasi PPN hanya kepada Penghulu, maka redaksi yang digunakan cukup berbunyi: “PPN adalah Penghulu yang ditugaskan.” Faktanya tidak demikian.
Siapa yang Dimaksud “Pegawai yang Ditunjuk”?
Sampai saat ini PMA Nomor 30 Tahun 2024 tidak memberikan penjelasan mengenai siapa yang dimaksud dengan “pegawai yang ditunjuk”. Di sinilah muncul ruang interpretasi hukum.
Secara gramatikal dan yuridis, istilah “pegawai” memiliki cakupan yang lebih luas daripada “Penghulu”. Setiap Penghulu adalah pegawai, tetapi tidak setiap pegawai adalah Penghulu.
Karena itu, secara teoritis terdapat kemungkinan bahwa dalam kondisi tertentu negara dapat menunjuk pegawai selain Penghulu untuk menjalankan fungsi PPN, sepanjang terdapat dasar penugasan dan kewenangan yang sah.
Kondisi KUA Tanpa Penghulu
Persoalan ini menjadi sangat relevan pada KUA yang tidak memiliki Penghulu sama sekali. Dalam praktik, terdapat KUA yang dipimpin oleh Kepala KUA dari Jabatan Fungsional Penyuluh Agama Islam dan pada saat yang sama tidak memiliki satu orang Penghulu pun.
Dalam kondisi demikian muncul dilema hukum. Apabila PPN ditafsirkan secara mutlak harus selalu Penghulu, maka muncul pertanyaan: Diapa yang akan menjamin keberlangsungan pelayanan nikah pada KUA tersebut? Apakah seluruh pelayanan harus selalu bergantung pada penghulu dari kecamatan lain? Bagaimana jika penghulu yang ditugaskan dari luar wilayah tidak tersedia atau mengalami keterbatasan?
Pertanyaan-pertanyaan ini menunjukkan bahwa persoalan yang dihadapi bukan semata-mata persoalan definisi jabatan, melainkan juga persoalan pelayanan publik dan kepastian hukum bagi masyarakat.
Kepala KUA dari Penyuluh Agama Islam sebagai Alternatif Penunjukan
Dalam konteks KUA yang tidak memiliki Penghulu sama sekali, menurut penulis terdapat ruang argumentasi hukum bahwa Kepala KUA yang berasal dari Jabatan Fungsional Penyuluh Agama Islam dapat dipertimbangkan untuk ditunjuk sebagai PPN.
Argumentasi tersebut didasarkan pada beberapa hal:
Pertama, UU Nomor 22 Tahun 1946 menggunakan istilah “pegawai yang ditunjuk”, bukan secara eksklusif “Penghulu”.
Kedua, PMA Nomor 30 Tahun 2024 tetap mempertahankan frasa “pegawai yang ditunjuk” dalam definisi PPN.
Ketiga, Kepala KUA dari unsur Penyuluh Agama Islam merupakan ASN yang secara sah diberikan mandat negara untuk memimpin KUA berdasarkan PMA Nomor 24 Tahun 2024.
Keempat, penunjukan tersebut hanya relevan dalam kondisi khusus, yaitu ketika KUA tidak memiliki Penghulu atau mengalami kekurangan penghulu yang menghambat pelayanan kepada masyarakat.
Kelima, tujuan utama hukum administrasi negara adalah menjamin terselenggaranya pelayanan publik secara efektif dan berkelanjutan.
Penutup
Perdebatan mengenai kewenangan Kepala KUA dari Jabatan Fungsional Penyuluh Agama Islam untuk bertindak sebagai PPN tidak dapat diselesaikan hanya dengan membaca satu frasa dalam PMA Nomor 30 Tahun 2024. Analisis harus dilakukan secara sistematis dengan memperhatikan sejarah pembentukan norma, hierarki peraturan perundang-undangan, serta realitas pelayanan publik yang terjadi di lapangan.
UU Nomor 22 Tahun 1946 memberikan ruang bagi “pegawai yang ditunjuk” untuk menjalankan fungsi pengawasan nikah. PMA Nomor 30 Tahun 2024 juga tetap mempertahankan frasa tersebut dalam definisi PPN. Oleh karena itu, sepanjang belum terdapat penjelasan resmi yang membatasi makna “pegawai yang ditunjuk” hanya kepada Penghulu, maka ruang interpretasi hukum tersebut masih terbuka untuk didiskusikan.
Dalam konteks KUA yang tidak memiliki Penghulu sama sekali, penunjukan Kepala KUA dari unsur Penyuluh Agama Islam sebagai PPN bukan semata-mata persoalan kewenangan, melainkan juga bagian dari upaya negara untuk menjamin keberlangsungan pelayanan nikah, kepastian hukum, dan perlindungan hak masyarakat atas pelayanan publik yang efektif dan berkeadilan.
